Kemandirian Fiskal dan Tantangan PAD di NTT
Kemandirian fiskal daerah ditandai dengan peningkatan porsi pendapatan asli daerah (PAD) terhadap pendapatan APBD. Artinya, semakin tinggi porsi tersebut, maka semakin mandiri pendanaan pemerintah daerah. Dengan demikian, kesehatan fiskal tetap terjaga dari berbagai risiko, khususnya dari sisi penerimaan.
Pemerintah provinsi NTT menetapkan target PAD 2026 sebesar Rp 2,8 triliun. Namun, hingga awal April 2026, capaian PAD baru mencapai 6,5 persen. Hal ini memicu peringatan dari Emanuel Melkiades Laka Lena bahwa jika target PAD tidak tercapai, maka tambahan penghasilan pegawai (TPP) akan dikurang atau bahkan dihapus.
Keadaan ini menunjukkan bahwa target PAD yang besar secara nominal tidak sepenuhnya mencerminkan kekuatan ekonomi yang sesungguhnya. Kondisi ini bisa disebut sebagai ilusi PAD. Ilusi ini berbahaya bukan karena salah, tetapi karena setengah benar. Jika ilusi target PAD terus dipelihara, dan distorsi akuntabilitas terus dijalankan, maka tidak terjadi kemandirian fiskal.
Sebab, setiap ilusi memiliki harga, dan dalam ekonomi harga itu jarang dibayar oleh sistem. Ia dibayar oleh rakyat. Di sinilah letak kontroversial sekaligus dilematis. Apalagi, ada logika sederhana tapi krusial: PAD turun berarti ASN tidak bekerja. Benarkah?
Tidak. Pemahaman ini justru keliru karena menempatkan PAD sebagai output kinerja ASN, padahal ia adalah outcome dari sistem ekonomi yang tidak sepenuhnya dikendalikan birokrasi.
Capaian yang jauh dari target tersebut justru menyingkap ilusi pertama: target PAD yang ditetapkan lebih berwatak politis ketimbang teknokratis. Hal ini juga mengonfirmasi adanya persoalan struktural dalam APBD NTT dan tentu berimbas pada kredibilitas fiskal dan reputasi Gubernur NTT.
Posisi PAD dan TPP
Dalam konteks pemerintah, istilah kinerja sering dikaitkan dengan persoalan anggaran (PAD). Dalam posisi ini, PAD NTT memang sedang diuji. Namun, jika ditelisik posisi PAD hubungannya dengan TPP dalam konteks politik, hukum dan ekonomi dapat dijelaskan sebagai berikut:
Pertama, posisi PAD dalam kerangka kewenangan. Secara normatif, PAD produk politik. Undang-Undang nomor 23/2014 tentang pemerintahan daerah pasal 65 ayat (1) huruf c menegaskan Kepala Daerah bertugas “menyusun dan mengajukan rancangan perda tentang APBD, rancangan perda tentang perubahan APBD dan rancangan perda tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBD kepada DPRD”. Artinya, target PAD bukan turun dari langit teknokratis tapi berasal dari dokumen visi-misi yang dikampanyekan saat status calon Gubernur dan Wakil Gubernur, lalu diturunkan ke RPJMD dan dijabarkan dalam RKPD-KUA-PPAS.
Karena itu, dalam doktrin keuangan publik, Gubernur menjalankan fungsi alokasi dengan mandat principal sedangkan ASN adalah agen yang mengeksekusi, menagih pajak dan retribusi yang sudah ada, sesuai regulasi.
Kedua, posisi PAD dalam kerangka hukum. PP Nomor 12/2019 dan Permendagri nomor 77/2020, menetapkan bahwa TPP diberikan berdasarkan beban kerja, prestasi kerja, kondisi kerja dan kelangkaan profesi. Tidak ada satu pasal pun yang bunyinya “TPP dipotong atau dihapus jika PAD tidak tercapai”.
Mengaitkan TPP dengan PAD, berarti menciptakan norma sendiri di luar hukum dan menghukum orang dengan menghapus kesejahteraan ASN, itu tidak adil. Lalu, pertanyaannya, apakah menjadikan PAD sebagai alasan tunggal untuk menghapus TPP memenuhi prinsip proporsionalitas dan kepastian hukum? Sulit untuk mengatakan iya.
Ketiga, posisi PAD dalam kerangka ekonomi. PAD adalah hasil dari banyak faktor: kebijakan pajak dan retribusi, efektifitas pemungutan, daya beli masyarakat, iklim investasi, dinamika pasar dan kondisi ekonomi makro. PAD bukan output tunggal kinerja ASN. Inilah ilusi PAD: indikator makroekonomi yang kompleks direduksi menjadi rapor kinerja personal.
Simpulan Posisi PAD dan TPP
Secara politik, PAD adalah kontrak politik Gubernur. Secara hukum, TPP tidak terkait PAD. Secara ekonomi, PAD adalah outcome sistem. Maka, menghapus TPP karena PAD rendah adalah keliru tiga lapis. Ia bukan hanya mendistorsi akuntabilitas, tetapi juga melanggengkan ilusi bahwa birokrasi adalah pencipta PAD.
Distorsi Akuntabilitas
Menyimak narasi Gubernur NTT, bahwa TPP akan dihapus bila PAD tidak tercapai target bukan sekedar slip of tongue. Ia adalah manifestasi dari logika akuntabilitas yang terbalik: principal menghukum agent atas kegagalan kontrak politiknya sendiri yang ditetapkan secara sepihak saat kampanye.
Karena itu, ancaman penghapusan TPP ASN tidak pernah bekerja dalam ruang hampa. Ia selalu beririsan dengan realitas sosial dan konfigurasi kekuasaan. Dengan kata lain, yang terjadi bukan penegakan disiplin, tetapi yang terjadi adalah distorsi akuntabilitas.
Distorsi akuntabilitas itu membalik logika pemerintahan: beban politik seorang kepala daerah dipindahkan ke bahu ASN. Ia menggeser relasi pemimpin dan aparatur professional menjadi subordinat. Padahal sejatinya yang harus didudukkan secara baik adalah orientasi akuntabilitas Gubernur NTT.
Dalam konstruksi manajemen pemerintahan, pembagian peran dan tanggung jawab bukan sekedar administratif, melainkan prinsip dasar. Gubernur bertanggung jawab atas visi-misi, ASN mengeksekusi program. Ketika batas ini mulai kabur, kita tidak hanya menyaksikan ketidakefektifan kepemimpinan, tetapi juga pergeseran paradigma yang diam-diam mengubah wajah pemerintah.
Di titik ini, kita perlu menghadapi pertanyaan yang tidak nyaman, tetapi penting: apakah kepala daerah sedang memperkuat kapasitas personalisasi kekuasaan, atau justru sebagai bentuk populisme fiskal administratif, berupaya menunjukkan ketegasan kepada publik?
Namun persoalannya, konsepsi ketegasan disamakan dengan kuat, ditakuti dan berapi-api. Kita perlu mengubah persepsi itu bahwa perubahan bisa dicapai dengan cara-cara elegan dan konstruktif.
Ketika ASN yang bekerja di bawah ancaman, menimbulkan efek psikologis berupa kehati-hatian berlebihan (overcautious behavior), menghindari risiko, dan pelayanan publik berjalan dalam mode bertahan di kalangan birokrasi, dan pada akhirnya, rakyatlah yang menanggung biaya dari distorsi akuntabilitas ini.
Padahal, keberhasilan kepala daerah secara implisit adalah cermin dari keberhasilan institusi birokrasi. Namun, relasi ini sekaligus membuka ruang bagi risiko moral hazard, ketika keberhasilan dikapitalisasi secara personal oleh pemimpin, ini menciptakan distorsi akuntabilitas.
Sementara kontribusi kolektif birokrasi tereduksi, sehingga mengaburkan akuntabilitas dan mendorong distorsi insentif dalam tata kelola PAD.
Penutup
Fenomena rendahnya capaian PAD adalah puncak gunung es dari kegagalan sistemik dalam menjaga PAD. Karena itu, trade-off kebijakan tidak boleh saling menyandera. Artinya, narasi Gubernur NTT mengandung makna antagonistk: jika yang satu gagal, yang lain dikorbankan.
Oleh sebab itu, jalan keluarnya koreksi desain sistem. Pertama, PAD yang sehat lahir dari kepastian sistem. Sistem yang baik memerlukan konsistensi dalam pelaksanaan, koordinasi antar aktor, serta komitmen bersama untuk menjaga integritas proses.
Kedua, merujuk pada prinsip risk management dalam keuangan publik, kegagalan PAD harus di mitigasi dengan kekuatan ekonomi: menciptakan nilai, meningkatkan produktivitas dan perbaikan tata kelola, bukan dengan memindahkan risiko ke kesejahteraan birokrat.
Koherensi tujuan meningkatkan PAD dan praksis menjaga kinerja dan kesejahteraan ASN, tidak boleh terjebak pada rasionalisasi yang kontraproduktif dengan mempertaruhkan akuntabilitas saja, melainkan tentang arah tata kelola pemerintahan.
Pada akhirnya, Gubernur NTT dihadapkan pada pilihan yang tidak sederhana, tetapi menentukan. Sejarah akan mencatat apakah sebagai pemimpin yang legasinya membangun sistem, atau yang sekadar mencari kambing hitam. Kekuatan pemimpin bukan diukur dari kerasnya ancaman, melainkan dari berani tidaknya ia meluruskan logika akuntabilitas yang terbalik.
